三部门出台文旅自然资源配置新规 适配旅游新业态发展

《意见》提出优化自然资源供应机制，单个旅游项目涉及多个不同用途地块的，可探索将多地块按一宗地管理；项目同时使用土地、矿产、海洋、森林两类及以上自然资源资产的，可打包形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应、整体运营。湖南桃江县桃花江竹海自然资源资产组合供应项目将国有建设用地使用权、集体经营性建设用地使用权、林地经营权、林木所有权和使用权、竹林生态碳汇权益整合为资产包，2025 年 4 月以 7.89 亿元完成出让，该资产包组合前估值不足 4 亿元。衡阳东洲岛项目 2024 年将 82.02 亩国有建设用地使用权、全岛文旅经营权、湘江游船观光经营权打包公开出让，成交金额 6.15 亿元，项目入选自然资源部生态产品价值实现典型案例。

《意见》明确分类管控规则。旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等小型零星配套设施，以及不硬化地面、不影响林木生长的简易房车营地，可按原地类管理。不改变原地类性质、具备游憩休闲、科普教育功能的郊野公园、景区，同样按原地类管理并纳入国土空间规划 “一张图” 监督。文件支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区以外区域开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动，并提出研究增设适配旅游产业的新型地类，实施差异化管控。

文件鼓励盘活存量空间发展旅游产业。各地可制定低效旅游用地认定标准，支持存量工业用地、老旧厂房转型发展文旅业态，符合条件的可享受 5 年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期政策。针对自驾、乡村旅游配套需求，远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。

《意见》划定资源利用底线，将 “十五五” 旅游发展空间需求纳入国土空间规划 “一张图”，文旅主管部门负责旅游项目论证，自然资源、林草主管部门在项目立项决策前介入审查选址、建设规模与用地方案。文件要求项目充分论证市场、资金与风险，规避低水平重复建设，严禁借旅游项目名义擅自变更土地现状及规划用途，变相建设别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城镇村落及景观仿古建筑。

2015 年，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，对旅游项目用地供给、新业态用地作出安排。本次《意见》在现行国土空间治理框架下，对旅游相关自然资源要素重新统筹。